Temi dell'attività Parlamentare
D.L. 35/2013: il pagamento dei debiti della PA
Dando seguito a quanto indicato nella Relazione al Parlamento 2013 e nelle relative risoluzioni dalle Camere di approvazione della stessa, è stato emanato il decreto-legge 8 aprile 2013, n.35, volto a sbloccare i pagamenti dei debiti scaduti delle Pubblica amministrazione, per un importo pari a 40 miliardi di euro, che saranno erogati nell'arco degli anni 2013 e 2014. Nel corso dell'esame presso la Camera, che si è concluso il 15 maggio 2013,sono state apportate numerose modifiche ed integrazioni al testo del provvedimento, ora all'esame del Senato.Il decreto dovrà essere convertito in legge entro la data del 7 giugno prossimo.
Il decreto-legge in esame reca disposizioni urgenti per il pagamento dei debitiscaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché norme in materia di versamento dei tributi degli enti locali.
Esso concorre, come afferma la relazione illustrativa, al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati con i documenti di programmazione finanziari e aggiornati con la Relazione al Parlamento 2013predisposta dal Governo ai sensi dell'articolo 10-bis, comma 6, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 , e sulla quale il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati si sono espressi con apposite Risoluzioni approvate in data 2 aprile 2013. Per tali ragioni il decreto risulta qualificato come provvedimento collegato alla manovra finanziaria.
Si ricorda, in proposito, che la predetta Relazione al Parlamento 2013, nel riscontrare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato nella Nota di aggiornamento al DEF 2012, ha aggiornato il quadro macroeconomico e di finanza pubblica, evidenziando la necessità di affiancare al consolidamento dei conti pubblici specifiche azioni di sostegno, capaci di fronteggiare l'accentuata debolezza della domanda interna, facendola ripartire già a decorrere dalla seconda metà dell'anno in corso. A tal fine ha individuato nellosblocco dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori l'intervento - da realizzare con un provvedimento d'urgenza - attraverso il quale immettere in tempi brevi liquidità nel sistema economico ed in tal modo agevolare una ripresa della crescita del prodotto.
L'ammontare dei debiti della P.A.
Secondo il Governo, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della Pubblica Amministrazione costituisce, nell'attuale fase di crisi economico-finanziaria, un rilevante elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di liquidità rappresenta una delle condizioni necessarie per aumentare i piani d'investimento o per migliorare le condizioni della gestione ordinaria (ivi inclusi i pagamenti degli arretrati ai propri dipendenti), oltre che per limitare il fenomeno, in crescita negli ultimi mesi, di chiusura di attività produttive.
Al momento non esistono dati certi sull'ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni verso le imprese. Secondo quanto riferito nel corso dellaaudizione della Banca d'Italia svoltasi presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato il 28 marzo 2013, ciò sarebbe imputabile al fatto che nel nostro Paese gli attuali sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni non permettono una rilevazione sistematica ed esaustiva dei debiti commerciali. Indicazioni di massima sull'entità e la distribuzione dei debiti sono fornite da un'indagine campionaria condotta dalla Banca d'Italia su imprese operanti nei settori industriali, dei servizi privati non finanziari e delle costruzioni, dalla quale si evince che il totale dei debiti commerciali (inclusi quelli riguardanti la spesa in conto capitale) delle P.A. verso le imprese ammonterebbe, a fine 2011, a circa 90 miliardi di euro (5,8 per cento del PIL). Oltre il 10 per cento del totale è stato ceduto pro-soluto a intermediari finanziari e risulta pertanto già incluso nel debito pubblico calcolato secondo la normativa comunitaria. Quanto alla distribuzione, circa la metà dei debiti sarebbe attribuibile a Regioni e ASL, mentre tra i creditori la quota maggiore sarebbe vantata da imprese di grandi dimensioni e da quelle che forniscono servizi privati, anche se in rapporto al fatturato a soffrire maggiormente per i ritardi dei pagamenti risultano essere le imprese di costruzioni.
Effetti delle misure
Le misure in tema di pagamento dei debiti della PA prospettate nella Relazione al Parlamento, di importo pari a circa 20 miliardi nella seconda parte del 2013 eulteriori 20 miliardi nel corso del 2014, determinerebbero secondo le stime del Governo - riferite nel corso dell' audizione del Ministro dell'economia e delle finanze svoltasi il 28 marzo 2013 presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato - una maggiore crescita di 1,2 punti nel triennio: 0,2 punti nel 2013, 0,7 punti nel 2014 (comprensivo dell'effetto di trascinamento del miglior andamento del 2013) e 0,3 punti nel 2015.
Come precisato dal Ministro dell'economia, tale effetto è stato scontato nelle stime del PIL contenute nel quadro macroeconomico esposto nella predetta Relazione (pari, rispettivamente, a -1,3 per cento nel 2013 e a + 1,3 per cento nel 2014).
Per quanto concerne la finanza pubblica, i pagamenti dei debiti commerciali si rifletteranno sul fabbisogno e sul debito delle Amministrazioni pubbliche in ciascuno degli anni 2013 e 2014, mentre avranno effetto sull'indebitamento netto per la sola parte riguardante i pagamenti di spese di conto capitale.
In particolare, in termini d'indebitamento netto, le misure prefigurate determinerebbero un peggioramento del saldo nel solo anno 2013 per circa 7,8 miliardi, pari allo 0,5 per cento del PIL: l'indebitamento nominale si posizionerebbe pertanto dal 2,4 per cento del quadro tendenziale a legislazione vigente al 2,9 per cento, inferiore alla soglia di riferimento fissata dalla normativa comunitaria. Non vi sarebbero, invece, effetti per il 2014, per il quale si prevede un deficit dell'1,8 per cento.
Per quanto concerne gli effetti sulla dinamica del debito - su cui la Relazione al Parlamento non fornisce stime – e in particolare il rispetto della regola del debito(riduzione del rapporto debito/PIL al ritmo di 1/20 l'anno), che dovrà essere verificato a partire dal 2016 sulla base degli andamenti registrati nel triennio precedente, il Governo ha sottolineato che l'aumento dello stock di debito (pari all'intero ammontare degli interventi) potrebbe rientrare tra i "fattori rilevanti", presi in considerazione dalla Commissione ai fini di non attivare una nuova procedura di infrazione.
Infine, come rilevato anche dalla Banca d'Italia nel corso della predetta audizione, i pagamenti dei debiti commerciali non dovrebbero compromettere il raggiungimento dell'obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali, in quanto tali pagamenti dovrebbero essere classificati come temporanei.
In ogni caso su tali punti - classificazione degli interventi straordinari come una tantum e quindi non considerati ai fini del saldo strutturale e aumento del debito riconducibile a fattori rientranti tra quelli rilevanti in base al Patto di stabilita' e crescita - "il Governo resta impegnato a presentare le proprie argomentazioni a livello europeo".
Esso concorre, come afferma la relazione illustrativa, al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica fissati con i documenti di programmazione finanziari e aggiornati con la Relazione al Parlamento 2013predisposta dal Governo ai sensi dell'articolo 10-bis, comma 6, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 , e sulla quale il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati si sono espressi con apposite Risoluzioni approvate in data 2 aprile 2013. Per tali ragioni il decreto risulta qualificato come provvedimento collegato alla manovra finanziaria.
Si ricorda, in proposito, che la predetta Relazione al Parlamento 2013, nel riscontrare un andamento della congiuntura economica peggiore rispetto a quello stimato nella Nota di aggiornamento al DEF 2012, ha aggiornato il quadro macroeconomico e di finanza pubblica, evidenziando la necessità di affiancare al consolidamento dei conti pubblici specifiche azioni di sostegno, capaci di fronteggiare l'accentuata debolezza della domanda interna, facendola ripartire già a decorrere dalla seconda metà dell'anno in corso. A tal fine ha individuato nellosblocco dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni pubbliche verso i propri fornitori l'intervento - da realizzare con un provvedimento d'urgenza - attraverso il quale immettere in tempi brevi liquidità nel sistema economico ed in tal modo agevolare una ripresa della crescita del prodotto.
L'ammontare dei debiti della P.A.
Secondo il Governo, l'ammontare dei crediti che le imprese vantano nei confronti della Pubblica Amministrazione costituisce, nell'attuale fase di crisi economico-finanziaria, un rilevante elemento di debolezza della struttura finanziaria delle imprese, per le quali la disponibilità di liquidità rappresenta una delle condizioni necessarie per aumentare i piani d'investimento o per migliorare le condizioni della gestione ordinaria (ivi inclusi i pagamenti degli arretrati ai propri dipendenti), oltre che per limitare il fenomeno, in crescita negli ultimi mesi, di chiusura di attività produttive.
Al momento non esistono dati certi sull'ammontare dei debiti delle pubbliche amministrazioni verso le imprese. Secondo quanto riferito nel corso dellaaudizione della Banca d'Italia svoltasi presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato il 28 marzo 2013, ciò sarebbe imputabile al fatto che nel nostro Paese gli attuali sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni non permettono una rilevazione sistematica ed esaustiva dei debiti commerciali. Indicazioni di massima sull'entità e la distribuzione dei debiti sono fornite da un'indagine campionaria condotta dalla Banca d'Italia su imprese operanti nei settori industriali, dei servizi privati non finanziari e delle costruzioni, dalla quale si evince che il totale dei debiti commerciali (inclusi quelli riguardanti la spesa in conto capitale) delle P.A. verso le imprese ammonterebbe, a fine 2011, a circa 90 miliardi di euro (5,8 per cento del PIL). Oltre il 10 per cento del totale è stato ceduto pro-soluto a intermediari finanziari e risulta pertanto già incluso nel debito pubblico calcolato secondo la normativa comunitaria. Quanto alla distribuzione, circa la metà dei debiti sarebbe attribuibile a Regioni e ASL, mentre tra i creditori la quota maggiore sarebbe vantata da imprese di grandi dimensioni e da quelle che forniscono servizi privati, anche se in rapporto al fatturato a soffrire maggiormente per i ritardi dei pagamenti risultano essere le imprese di costruzioni.
Effetti delle misure
Le misure in tema di pagamento dei debiti della PA prospettate nella Relazione al Parlamento, di importo pari a circa 20 miliardi nella seconda parte del 2013 eulteriori 20 miliardi nel corso del 2014, determinerebbero secondo le stime del Governo - riferite nel corso dell' audizione del Ministro dell'economia e delle finanze svoltasi il 28 marzo 2013 presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato - una maggiore crescita di 1,2 punti nel triennio: 0,2 punti nel 2013, 0,7 punti nel 2014 (comprensivo dell'effetto di trascinamento del miglior andamento del 2013) e 0,3 punti nel 2015.
Come precisato dal Ministro dell'economia, tale effetto è stato scontato nelle stime del PIL contenute nel quadro macroeconomico esposto nella predetta Relazione (pari, rispettivamente, a -1,3 per cento nel 2013 e a + 1,3 per cento nel 2014).
Per quanto concerne la finanza pubblica, i pagamenti dei debiti commerciali si rifletteranno sul fabbisogno e sul debito delle Amministrazioni pubbliche in ciascuno degli anni 2013 e 2014, mentre avranno effetto sull'indebitamento netto per la sola parte riguardante i pagamenti di spese di conto capitale.
In particolare, in termini d'indebitamento netto, le misure prefigurate determinerebbero un peggioramento del saldo nel solo anno 2013 per circa 7,8 miliardi, pari allo 0,5 per cento del PIL: l'indebitamento nominale si posizionerebbe pertanto dal 2,4 per cento del quadro tendenziale a legislazione vigente al 2,9 per cento, inferiore alla soglia di riferimento fissata dalla normativa comunitaria. Non vi sarebbero, invece, effetti per il 2014, per il quale si prevede un deficit dell'1,8 per cento.
Per quanto concerne gli effetti sulla dinamica del debito - su cui la Relazione al Parlamento non fornisce stime – e in particolare il rispetto della regola del debito(riduzione del rapporto debito/PIL al ritmo di 1/20 l'anno), che dovrà essere verificato a partire dal 2016 sulla base degli andamenti registrati nel triennio precedente, il Governo ha sottolineato che l'aumento dello stock di debito (pari all'intero ammontare degli interventi) potrebbe rientrare tra i "fattori rilevanti", presi in considerazione dalla Commissione ai fini di non attivare una nuova procedura di infrazione.
Infine, come rilevato anche dalla Banca d'Italia nel corso della predetta audizione, i pagamenti dei debiti commerciali non dovrebbero compromettere il raggiungimento dell'obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali, in quanto tali pagamenti dovrebbero essere classificati come temporanei.
In ogni caso su tali punti - classificazione degli interventi straordinari come una tantum e quindi non considerati ai fini del saldo strutturale e aumento del debito riconducibile a fattori rientranti tra quelli rilevanti in base al Patto di stabilita' e crescita - "il Governo resta impegnato a presentare le proprie argomentazioni a livello europeo".
I ritardi dei pagamenti della P.A.
La problematica del ritardo dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni nelle transazioni commerciali è stata oggetto di diversi interventi legislativi finalizzati a dare concreta attuazione alla Direttiva 2000/35/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 e alla successivaDirettiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, recepita in anticipo nell'ordinamento italiano con il recente decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192 , che ha previsto, tra l'altro, per i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013, un termine massimo per i pagamenti della PA di sessanta giorni,nonché l'incremento degli interessi moratori che decorrono automaticamente alla scadenza del termine.
Sono stati altresì adottati diversi interventi per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie attraverso, ad esempio, l'obbligo per le PP.AA. di adottaremisure organizzative atte a garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute e la previsione della responsabilità disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa, laddove questi non accertino preventivamente la conformità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio.
Con specifico riferimento alle amministrazioni statali, l'obbligo del preventivo accertamento della compatibilità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio ha avuto una sua più concreta attuazione con la previsione della predisposizione del c.d. crono-programma dei pagamenti.
Sono state, inoltre, introdotte misure per l'estinzione dei debiti pregressi dei Ministeri esistenti alla data del 24 gennaio 2012, connessi a transazioni commerciali per acquisto di servizi e forniture, corrispondenti a residui passivi del bilancio dello Stato, disponendo, da un lato, un incremento dei fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti per complessivi 2,7 miliardi di euro per il2012 e, dall'altro, introducendo una modalità alternativa di estinzione dei debiticommerciali maturati alla data del 31 dicembre 2011 - in luogo del pagamento attraverso le risorse iscritte sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti - consistente nell'estinzione degli stessi mediante assegnazione di titoli di Stato, su richiesta dei soggetti creditori, nel limite massimo di 2 miliardi di euro.
Per l'estinzione dei crediti maturati nei confronti dei Ministeri al 31 dicembre 2011 per spese relative a consumi intermedi, è stato altresì disposto l'incremento di 1 miliardo per il 2012 del Fondo per l'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali (istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 50, legge n. 266/2005 ).
In relazione ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali per somministrazioni, forniture e appalti, il legislatore ha introdotto una disciplina, più volte modificata, per la certificazione, da parte degli enti territoriali dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari. Il meccanismo della certificazione dei crediti è stato in seguito esteso anche agli enti del Servizio sanitario nazionale, alleamministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali, con esclusione degli enti locali commissariati e degli enti del servizio sanitario nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro. La disciplina è stata inoltre integrata stabilendo che la certificazione dei crediti - attivazione anche attraverso una piattaforma elettronica all'uopo costituita - possa essere finalizzata a consentire al creditore la cessione del credito a favore di intermediari finanziari, oltre che pro soluto - che esonera il cedente dal rispondere dell'eventuale solvibilità del debitore -anche pro solvendo, che implica invece per il cedente l'obbligo di rispondere dell'eventuale inadempienza del debitore.
Quanto alle risorse appostate per lo smaltimento dei debiti pregressi della P.A., si ricorda altresì che la massa finanziaria messa a disposizione delle imprese – al netto delle citate somme di 2,7 miliardi iscritti sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti dei Ministeri per il 2012 e di 1 miliardo per il pagamento dei debiti per consumi intermedi – ammonterebbe a 14 miliardi, di cui:
In tal senso si è espressa, ad esempio, la Banca d'Italia, la quale ha evidenziato, nel corso della predetta audizione svoltasi presso le Commissioni speciali riunite di Camera e Senato in merito all'esame della Relazione al Parlamento 2013, come a fronte dello stanziamento di 2 miliardi per il pagamento dei crediti in titoli di Stato, le effettive emissioni siano state pari a circa 15 milioni di euro, rilevando altresì l'esigua entità dei crediti certificati.
In particolare, la scarsa efficacia dei provvedimenti finora emanati è riconducibile, ad avviso dell'Istituto, alla complessità delle procedure operative e, con riferimento alla certificazione, alla rilevanza quantitativa dei casi di esenzione(Regioni con piani di rientro dai deficit sanitari ed Enti locali commissariati) e allamancanza di sanzioni per le amministrazioni inadempienti. Inoltre, l'adesione alla piattaforma elettronica per la certificazione è stata configurata come sostanzialmente volontaria: da ciò è disceso che alla fine dello scorso gennaio aveva aderito alla stessa poco più del 5 per cento delle amministrazioni interessate; i creditori degli enti che non hanno aderito alla piattaforma non hanno, peraltro, potuto ottenere la certificazione del credito con la procedura ordinaria (cartacea) poiché dall'avvio della piattaforma (ottobre 2012) non è stato più possibile utilizzarla.
Secondo le indicazioni diffuse dal Ministro dell'economia e finanze, nel corso della predetta audizione, il totale di certificazioni effettuate con la procedura cartaceavigente fino a ottobre 2012, è stato di circa 300 milioni di euro. Per quanto riguarda la seconda fase, quella elettronica, alla data del 26 marzo 2013risultano rilasciate 479 certificazioni per un valore di 31 milioni di euro. Le pubbliche amministrazioni che si sono accreditate sulla piattaforma elettronica sono circa 1.700, su un totale di oltre 20.000.
Sono stati altresì adottati diversi interventi per prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie attraverso, ad esempio, l'obbligo per le PP.AA. di adottaremisure organizzative atte a garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute e la previsione della responsabilità disciplinare e amministrativa dei funzionari pubblici chiamati ad adottare provvedimenti che comportano impegni di spesa, laddove questi non accertino preventivamente la conformità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio.
Con specifico riferimento alle amministrazioni statali, l'obbligo del preventivo accertamento della compatibilità del programma dei pagamenti con i relativi stanziamenti di bilancio ha avuto una sua più concreta attuazione con la previsione della predisposizione del c.d. crono-programma dei pagamenti.
Sono state, inoltre, introdotte misure per l'estinzione dei debiti pregressi dei Ministeri esistenti alla data del 24 gennaio 2012, connessi a transazioni commerciali per acquisto di servizi e forniture, corrispondenti a residui passivi del bilancio dello Stato, disponendo, da un lato, un incremento dei fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti per complessivi 2,7 miliardi di euro per il2012 e, dall'altro, introducendo una modalità alternativa di estinzione dei debiticommerciali maturati alla data del 31 dicembre 2011 - in luogo del pagamento attraverso le risorse iscritte sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti - consistente nell'estinzione degli stessi mediante assegnazione di titoli di Stato, su richiesta dei soggetti creditori, nel limite massimo di 2 miliardi di euro.
Per l'estinzione dei crediti maturati nei confronti dei Ministeri al 31 dicembre 2011 per spese relative a consumi intermedi, è stato altresì disposto l'incremento di 1 miliardo per il 2012 del Fondo per l'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni centrali (istituito ai sensi dell'articolo 1, comma 50, legge n. 266/2005 ).
In relazione ai crediti vantati dalle imprese nei confronti delle amministrazioni regionali e locali per somministrazioni, forniture e appalti, il legislatore ha introdotto una disciplina, più volte modificata, per la certificazione, da parte degli enti territoriali dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari. Il meccanismo della certificazione dei crediti è stato in seguito esteso anche agli enti del Servizio sanitario nazionale, alleamministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali, con esclusione degli enti locali commissariati e degli enti del servizio sanitario nazionale delle regioni sottoposte a piano di rientro. La disciplina è stata inoltre integrata stabilendo che la certificazione dei crediti - attivazione anche attraverso una piattaforma elettronica all'uopo costituita - possa essere finalizzata a consentire al creditore la cessione del credito a favore di intermediari finanziari, oltre che pro soluto - che esonera il cedente dal rispondere dell'eventuale solvibilità del debitore -anche pro solvendo, che implica invece per il cedente l'obbligo di rispondere dell'eventuale inadempienza del debitore.
Quanto alle risorse appostate per lo smaltimento dei debiti pregressi della P.A., si ricorda altresì che la massa finanziaria messa a disposizione delle imprese – al netto delle citate somme di 2,7 miliardi iscritti sui fondi speciali per la reiscrizione dei residui passivi perenti dei Ministeri per il 2012 e di 1 miliardo per il pagamento dei debiti per consumi intermedi – ammonterebbe a 14 miliardi, di cui:
- 2 miliardi messi a disposizione delle banche da Cassa Depositi e PrestitiSpa per le operazioni sui crediti certificati vantati dalle PMI nei confronti della P.A. per somministrazioni, forniture e appalti (c.d. Plafond Crediti vs. PA );
- 10 miliardi, quale specifico plafond per lo smobilizzo dei crediti P.A. (cd.Plafond “Crediti P.A.”) messo a disposizione da ABI in base all’Accordosottoscritto il 22 maggio 2012 tra l’ABI e le Associazioni delle imprese;
- 2 miliardi per il pagamento dei crediti con assegnazione di titoli di Stato, ai sensi dell’articolo 35 del decreto legge n. 1/2012.
In tal senso si è espressa, ad esempio, la Banca d'Italia, la quale ha evidenziato, nel corso della predetta audizione svoltasi presso le Commissioni speciali riunite di Camera e Senato in merito all'esame della Relazione al Parlamento 2013, come a fronte dello stanziamento di 2 miliardi per il pagamento dei crediti in titoli di Stato, le effettive emissioni siano state pari a circa 15 milioni di euro, rilevando altresì l'esigua entità dei crediti certificati.
In particolare, la scarsa efficacia dei provvedimenti finora emanati è riconducibile, ad avviso dell'Istituto, alla complessità delle procedure operative e, con riferimento alla certificazione, alla rilevanza quantitativa dei casi di esenzione(Regioni con piani di rientro dai deficit sanitari ed Enti locali commissariati) e allamancanza di sanzioni per le amministrazioni inadempienti. Inoltre, l'adesione alla piattaforma elettronica per la certificazione è stata configurata come sostanzialmente volontaria: da ciò è disceso che alla fine dello scorso gennaio aveva aderito alla stessa poco più del 5 per cento delle amministrazioni interessate; i creditori degli enti che non hanno aderito alla piattaforma non hanno, peraltro, potuto ottenere la certificazione del credito con la procedura ordinaria (cartacea) poiché dall'avvio della piattaforma (ottobre 2012) non è stato più possibile utilizzarla.
Secondo le indicazioni diffuse dal Ministro dell'economia e finanze, nel corso della predetta audizione, il totale di certificazioni effettuate con la procedura cartaceavigente fino a ottobre 2012, è stato di circa 300 milioni di euro. Per quanto riguarda la seconda fase, quella elettronica, alla data del 26 marzo 2013risultano rilasciate 479 certificazioni per un valore di 31 milioni di euro. Le pubbliche amministrazioni che si sono accreditate sulla piattaforma elettronica sono circa 1.700, su un totale di oltre 20.000.
Il contenuto del decreto
Il decreto-legge definisce un insieme di regole e procedure volte ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti, per un importo complessivo di 40 miliardi di euro,da erogare negli anni 2013-2014 accordando priorità ai crediti che le imprese non hanno ceduto pro-soluto al sistema creditizio. Nel corso dell’esame da parte della Camera sono state apportate numerose modifiche ed integrazioni al provvedimento, ora all’esame del Senato.
Più nel dettaglio, le misure introdotte dal decreto, nel testo approvato dalla Camera, prevedono, quanto alle risorse destinate al pagamento dei debiti:
1) l'esclusione per il 2013 dal Patto di stabilità interno dei pagamenti di debiti diparte capitale al 31 dicembre 2012, sia iscritti in bilancio che fuori bilancio (in quanto riconosciuti ovvero che alla medesima data presentavano i requisiti per il riconoscimento in tal senso, come dispone l’articolo1) per un importo di 5 miliardi di euro per quanto riguarda gli Enti locali. Analoga esclusione è disposta dal medesimo articolo 1 per le regioni, con riguardo ad alcune tipologie di trasferimenti da esse effettuati in favore degli enti locali, per un importo di 1,4 miliardi (da destinare prioritariamente per il pagamento di residui di parte capitale in favore degli enti locali), nonché dall’articolo 2 per gli investimenti cofinanziatidai fondi strutturali europei, per ulteriori 800 milioni (rispetto al miliardo già previsto a normativa vigente);
2) l'istituzione (articolo 1, comma 10) nel bilancio dello Stato di un Fondoper assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, con una dotazione di 10 miliardi di euro per il 2013 e di 16 miliardi per il 2014. Il Fondo è distinto in tre Sezioni dedicate, tra le quali possono essere effettuate variazioni compensative, per il pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili di:- enti locali,per importi pari a 2 miliardi per ciascuno degli anni 2013 e 2014; - regioni e province autonome, per importi pari a 3 miliardi nel 2013 e 5 miliardi nel 2014per i debiti diversi da quelli finanziari e sanitari; - enti del Servizio Sanitario Nazionale, per importi pari a 5 miliardi nel 2013 e 9 miliardi nel 2014.
Tale dotazione è stata ridotta nel testo approvato dalla Camera, per circa 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 per garantire la copertura degli oneri derivanti dal Patto verticale incentivato introdotto dall’articolo 1-bis. La stessa diminuisce pertanto a 9,528 miliardi nel 2013 ed a 14,728 miliardi nel 2014,ed è imputata esclusivamente, per i medesimi importi, alla Sezione dedicata alle regioni e province autonome;
3) l'ampliamento da tre a cinque dodicesimi (delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente) del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria da parte degli enti locali sino alla data del 30 settembre 2013 (articolo 1);
4) l'incremento, all’articolo 5, delle erogazioni per i rimborsi di imposta per il 2,5 miliardi nel 2013 e 4 miliardi nel 2014;
5) il rifinanziamento, anche esso all’articolo 5, di 500 milioni per il 2013di un apposito fondo per il pagamento dei debiti delle amministrazioni centrali.
Viene poi introdotto, all’articolo 1-bis, il “Patto verticale incentivato”, che modifica la disciplina del patto di stabilità regionalizzato verticale introdotta dai commi 122-126 della legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228/2012) al fine di estendere al 2014 ed aumentare l'incentivazione statale a questa forma di flessibilità regionale del patto, che consente ai comuni ed alle province del territorio regionale di rimodulare gli obiettivi del patto di stabilità. Vengono altresì aumentate le risorseper l’utilizzo di tale strumento, per gli importi di 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 sopra detti e, conseguentemente viene modificata la copertura finanziaria del provvedimento (articolo 12), aumentando la stima degli oneri derivanti dai maggiori interessi del debito pubblico connessi alla emissione di titoli di Stato, di 17,1 milioni di euro nel 2014 e di 70,35 milioni a decorrere dall’anno 2015.
Si dispone, inoltre, la sospensione per l'anno 2013 dell'applicazione del c.d. "Patto nazionale orizzontale", ossia del meccanismo di flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno, introdotto in favore dei comuni a partire dall'anno 2012, che consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivifinanziari tra i comuni a livello nazionale - fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto - al fine di favore consentire lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli enti che sono sottoposti al patto di stabilità interno
Il decreto definisce,quindi, criteri e procedure da seguire per ottenere i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, tenendo conto delle diverse tipologie di credito delle imprese e della natura degli enti debitori.
In particolare, all’articolo 1 viene fissato al 30 aprile 2013 il termine entro il qualeComuni e Province sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) gli spazi finanziari di cui necessitano per sostenere i pagamentidei debiti oggetto del provvedimento in esame. Tali pagamenti – che come detto sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per un importo complessivo di 5 miliardi - saranno autorizzati con decreto del MEF entro il 15 maggio 2013 e finanziati con le disponibilità liquide degli enti.
Nelle more dell'adozione del predetto decreto del MEF, il comma 5 dell’articolo 1 stabilisce che i Comuni e le Province possono comunque iniziare da subito a pagare i propri debiti nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale al 31 marzo 2013 e, comunque, entro il 50 per cento degli spazi finanziari che intendono comunicare entro il 30 aprile 2013. Viene altresì previsto che gli eventuali spazi finanziari non distribuiti sono attribuiti, proporzionalmente, agli enti locali per escludere dal patto anche ipagamenti effettuati prima del 9 aprile 2013, in relazione alla medesima tipologia di debiti (ossia, debiti di parte capitale maturati alla data del 31 dicembre 2012). Gli spazi finanziari che si liberano a valere sul patto per effetto di quanto sopra devono essere utilizzati, nel 2013, solo per sostenere pagamenti in conto capitale.
Per quanto concerne i pagamenti esclusi dal Patto di stabilità interno delle Regioni e delle Province autonome (per l’importo complessivo di 1,4 miliardi prima detto), gli stessi concernono (commi 7 ed 8 dell’articolo 1) i trasferimenti effettuati in favore degli enti locali soggetti al patto a valere sui residui passivi di parte corrente, purché a fronte di corrispondenti residui attivi degli enti locali. I conseguenti maggiori spazi finanziari nell'ambito del patto di stabilità interno delle Regioni e Province autonome dovranno essere utilizzati esclusivamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili di parte capitale. Tali spazi finanziari sono destinati prioritariamente a liquidare residui di parte capitale in favore degli enti locali.
Gli enti locali, le Regioni e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, se non hanno disponibilità liquide, possonoottenere finanziamenti a valere sulle disponibilitàdel predetto Fondo. A tal fine gli enti locali entro il 30 aprile 2013, gli enti sono tenuti a richiedere alla Cassa Depositi e Prestiti(che a norma dei commi da 11 a 17 dell’articolo 1 opererà sostanzialmente come tesoriere del MEF, sulla base di un apposito addendum alla vigente convenzione tra i due enti) le risorse necessarie per i pagamenti e dovranno ricevere, entro il successivo 15 maggio,le relative ripartizioni. Ricevuta l’erogazione delle somme, l’ente locale dovràestinguere il debito entro i successivi 30 giorni, fornendone certificazione alla Cassa. Anche le regioni (articolo 2) potranno chiede analoga anticipazione entro la data del 30 aprile suddetta, che verrà erogata con decreto ministeriale da adottare entro il successivo 15 maggio; per gli enti del servizio sanitario nazionale, infine, l’anticipazione di liquidità è effettuata con decreto direttoriale che dovrà intervenire in via d’urgenza entro il 15 maggio 2013, e successivamente entro il 30 novembre 2013 per il riparto definitivo delle somme da assegnare, ricomprensivo anche del 2014 (articolo 3, commi 2 e 3).
Per quanto concerne le restituzioni delle somme ricevute, le amministrazioni locali sono tenute a presentare un piano di ammortamento (comma 13 dell’articolo 1) per la restituzione dell'anticipazione ricevuta entro un periodo didurata fino a un massimo di 30 anni e a un tasso di interesse determinato sulla base del rendimento di mercato dei Buoni poliennali del Tesoro (BTP) a 5 anni.Per le regioni e gli enti sanitari dovrà intervenire apposito contratto con il MEF per stabilire le modalità di restituzione delle somme (articoli 2 comma 3 e 3 comma 5), che anche in tal caso potranno prevedere un periodo non superiore ai 30 anni.
Per quanto concerne i criteri per la liquidazione dei debiti, l’articolo 6 dispone chele Amministrazioni sono tenute a dare una priorità nell'effettuazione dei pagamenti ai crediti non oggetto di cessione pro-soluto; tra più crediti non oggetto di cessione pro soluto il pagamento deve essere imputato al credito più antico, come risultante dalla fattura o dalla richiesta equivalente di pagamento, ovvero da contratti o accordi transattivi eventualmente intervenuti tra le parti. Le amministrazioni dovranno in ogni caso comunicare ai creditori con posta certificata inviata presso gli indirizzi PEC del Codice digitale (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82) l’importo e la data entro cui provvederanno al pagamento. Il medesimo articolo autorizza inoltre il Governo a promuovere la stipula diconvenzioni con le associazioni di categoria del sistema creditizio aventi ad oggetto la creazione di sistemi di monitoraggio per verificare che la liquiditàderivante dal pagamento dei crediti ceduti e dal recupero di risorse finanziarie da parte delle imprese sia impiegata a sostegno dell'economia reale e del sistema produttivo. Si prevede, altresì, che ogni dodici mesi dalla data di approvazione della legge di conversione del decreto-legge, il Governo deve trasmettere alle Camere una relazione concernente le convenzioni sottoscritte e i risultati del monitoraggio...
Al fine di garantire l'effettiva disponibilità delle risorse per le imprese creditrici e alla luce dell'esigenza di dare un impulso all'economia, le somme destinate ai pagamenti dei debiti non possono essere oggetto di atti di sequestro o di pignoramento; l’impignorabilità concerne anche (commi 6 a 7 dell’articolo 6) i fondi destinati al pagamento degli indennizzi per irragionevole durata del processo. Il successivo comma 11-ter dell’articolo 6 prevede che, ai fini dei pagamenti oggetto del provvedimento, l'accertamento della regolarità contributiva, da realizzarsi attraverso la trasmissione del Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.), (art. 6 del D.P.R. n. 207/2010) venga effettuato con riferimento alla data di emissione della fattura o di richiesta equivalente di pagamento. I pagamenti destinati a società o organismi a totale partecipazione pubblica sono destinati prioritariamente al pagamento dei debiti oggetto del decreto in esame(comma 1-ter dell’articolo 6).
Si prevede infine (articolo 6, comma 11-bis), con riferimento a tutte le disposizioni recate dagli articoli da 1 a 6, che in caso di inadempienza delle regioni e degli enti locali il Governo possa esercitare una facoltà di intervento sostitutivo ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, anche con la nomina di commissari straordinari per l’adozione di alcuni degli atti previsti nei suddetti articolo.
Con l’articolo 6-bis il quale novella l’articolo 253 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), introducendo una norma transitoria al Codice degli appalti, si consente all’esecutore dei lavori, fino al 31 dicembre 2015, promuovere un’eccezione di inadempimento della sua obbligazione( art.1460 codice civile) nel caso in cui l’ammontare delle rate di acconto, per le quali non sia stato tempestivamente emesso il certificato o il titolo di spesa, raggiunga il 15 per cento (anziché il 25 per cento ora vigente) dell’importo netto contrattuale. L’esercizio di tale azione consente la sospensione dei lavori nel caso di inadempimento delle obbligazioni da parte dell’amministrazione.
Al fine di assicurare il completamento del processo di liquidazione dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2012 e non ancora estinti, il decreto introduce (articolo 7) disposizioni dirette ad assicurare l'integrale ricognizione e lacertificazione delle somme dovute dalle amministrazioni per somministrazioni, forniture e appalti. In particolare le Amministrazioni sono tenute a produrre unelenco completo dei debiti da onorare e comunicare alle imprese creditrici, entro il 30 giugno 2013, il piano dei pagamenti, nonché a registrarsi entro il 29 aprile 2013 sulla piattaforma elettronica per il rilascio della certificazione dei debiti costituita presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Le medesime amministrazioni entro il 15 settembre 2013 dovranno comunicare, utilizzando la piattaforma elettronica, l’elenco completo dei debiti liquidi certi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2012, che non risultano estinti alla data della comunicazione stessa; le stesse, inoltre,dovranno registrare sulla piattaforma i dati del pagamento, in modo da garantire l’aggiornamento sullo stato dei debiti. Il mancato adempimento di tali prescrizioni da parte delle Amministrazioni debitrici rileva ai fini della valutazione della performance dei dirigenti e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare, nonché, nel caso di mancata registrazione sulla piattaforma elettronica, l'applicazione di una sanzione pecuniaria a carico dei dirigenti responsabili. Viene infine esteso l’obbligo dellacomunicazione dell’elenco completo dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2012 alle pubbliche amministrazioni – diverse da quelle già assoggettate a tale obbligo - rientranti nel conto economico consolidato della P.A., alle amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165/2001 e alle Autorità indipendenti. A tal fine, si prevede che le amministrazioni in questione sono tenute a registrarsi sulla piattaforma elettronica entro 20 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge. La comunicazione dell’elenco completo dei debiti deve essere effettuata entro il 15 settembre 2013. Ai fini di assicurare il necessario monitoraggio, a decorrere dal 30 settembre 2013 sul sito del MEF sono pubblicati con cadenza mensile i dati relativi all’andamento dei pagamenti dei debiti.
Entro il prossimo 15 settembre, l'ABI dovrà predisporre (articolo 7, comma 8) l'elenco completo dei debiti nei confronti delle pubbliche amministrazioni che sono stati oggetto di cessione a banche e intermediari finanziari, distinguendo tra cessioni pro-soluto e pro-solvendo; sulla base di tale elenco, con la legge di stabilità per il 2014, previa intesa con le Autorità europee, si potrà programmare il pagamento di tali crediti ceduti mediante l'assegnazione di titoli di Stato, ovvero si potrà prevedere l’effettuazione di apposite operazioni finanziarie finalizzate all’estinzione dei debiti delle amministrazioni. Inoltre (comma 9-bis) si prevede che alla Nota di aggiornamento del DEF 2013 sia allegata una relazione che dà conto dello stato di attuazione del decreto legge in esame. La relazione indicherà altresì le iniziative eventualmente necessarie, da assumersi anche con la legge di stabilità per il 2014, per il completamento del pagamento dei debiti delle amministrazioni pubbliche maturati alla data del 31 dicembre 2012, inclusi i debiti fuori bilancio per somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali.
Al fine agevolare di favorire il processo d'immissione di liquidità nel sistema economico e accelerare i pagamenti della PA il decreto(articolo 9) prevede altresìmisure di semplificazione e detassazione delle cessioni dei crediti, nonché l'ampliamento delle possibilità di compensazione dei crediti commerciali certificati con debiti fiscali, anche attraverso l'elevazione da 516.000 a 700.000 euro della soglia vigente di compensazione tra crediti e debiti fiscali. Vengono inoltre modificate le disposizioni vigenti in tema di compensazione e certificazione dei crediti, prevedendo tra l’altro che: - la procedura per le compensazioni di crediti con somme dovute in base agli istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del contenzioso tributario avvenga solo su specifica richiesta del creditore; - la sospensione dei pagamenti da parte delle PA in caso di inadempimento del contribuente all’obbligo tributario per oltre diecimila euro non si applichi a coloro che abbiano ottenuto la rateizzazione del pagamento; - la certificazione necessaria per accedere alla compensazione di crediti con somme dovute in base agli istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del contenzioso tributario sia corredata dall’indicazione della data prevista per il pagamento.
Oltre a modificare , al comma 1 dell’articolo 10, i criteri attualmente previsto dalD.L. 95 del 2012 per la riduzione delle risorse delle province per il biennio 2013-2014 – prevedendosi ora che tali riduzioni siano determinate in proporzione alle spese per acquisto di beni e servizi nel 2012, salvo alcune categorie delle stesse – il provvedimento reca, nelle altre disposizioni dell’articolo 10 e nell’articolo 11, alcune norme (che qui non si dettagliano) in materia di tributi locali (TARES e IMU) e di riequilibrio dei bilanci regionali, con particolare riferimento alle Regioni Piemonte e Sicilia. Con l’articolo 10-bis si esclude dal divieto di acquisto di immobili da parte delle PA per il 2013, previsto dal D.L. n. 98 del 2011, le procedure di acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate tramiteespropriazioni per pubblica utilità
Per il reperimento delle risorse necessarie ad assicurare la liquidità per lo sblocco dei pagamenti, il decreto autorizza, all’articolo 12, l'emissione di titoli di Stato per un importo fino a 20 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, con un onere per la finanza pubblica derivante dalla maggiore spesa per interessi conseguente a tale emissione quantificato in circa 576 milioni per il 2014 e 640 milioni a decorrere dal 2015.
Ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica il medesimo articolo 12 reca, peraltro, una serie di misure precauzionali, volte a contenere la spesa entro il limite prefissato. In proposito si prevede che il Ministero dell'economia e delle finanze esegua un monitoraggio dell'attuazione delle misure introdotte dal decreto e che, qualora emerga il rischio del superamento degli obiettivi programmatici indicati nel Documento di economia e finanza (DEF) 2013, consenta al Ministro dell'economia di adottare per tempo, previa apposita relazione da inviare al Parlamento o da allegare comunque alla Nota di aggiornamento al DEF, le necessarie misure per la rimodulazione delle spese autorizzate dal decreto legge, ovvero disporre la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento secondo le norme contabili vigenti.
Più nel dettaglio, le misure introdotte dal decreto, nel testo approvato dalla Camera, prevedono, quanto alle risorse destinate al pagamento dei debiti:
1) l'esclusione per il 2013 dal Patto di stabilità interno dei pagamenti di debiti diparte capitale al 31 dicembre 2012, sia iscritti in bilancio che fuori bilancio (in quanto riconosciuti ovvero che alla medesima data presentavano i requisiti per il riconoscimento in tal senso, come dispone l’articolo1) per un importo di 5 miliardi di euro per quanto riguarda gli Enti locali. Analoga esclusione è disposta dal medesimo articolo 1 per le regioni, con riguardo ad alcune tipologie di trasferimenti da esse effettuati in favore degli enti locali, per un importo di 1,4 miliardi (da destinare prioritariamente per il pagamento di residui di parte capitale in favore degli enti locali), nonché dall’articolo 2 per gli investimenti cofinanziatidai fondi strutturali europei, per ulteriori 800 milioni (rispetto al miliardo già previsto a normativa vigente);
2) l'istituzione (articolo 1, comma 10) nel bilancio dello Stato di un Fondoper assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, con una dotazione di 10 miliardi di euro per il 2013 e di 16 miliardi per il 2014. Il Fondo è distinto in tre Sezioni dedicate, tra le quali possono essere effettuate variazioni compensative, per il pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili di:- enti locali,per importi pari a 2 miliardi per ciascuno degli anni 2013 e 2014; - regioni e province autonome, per importi pari a 3 miliardi nel 2013 e 5 miliardi nel 2014per i debiti diversi da quelli finanziari e sanitari; - enti del Servizio Sanitario Nazionale, per importi pari a 5 miliardi nel 2013 e 9 miliardi nel 2014.
Tale dotazione è stata ridotta nel testo approvato dalla Camera, per circa 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 per garantire la copertura degli oneri derivanti dal Patto verticale incentivato introdotto dall’articolo 1-bis. La stessa diminuisce pertanto a 9,528 miliardi nel 2013 ed a 14,728 miliardi nel 2014,ed è imputata esclusivamente, per i medesimi importi, alla Sezione dedicata alle regioni e province autonome;
3) l'ampliamento da tre a cinque dodicesimi (delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente) del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria da parte degli enti locali sino alla data del 30 settembre 2013 (articolo 1);
4) l'incremento, all’articolo 5, delle erogazioni per i rimborsi di imposta per il 2,5 miliardi nel 2013 e 4 miliardi nel 2014;
5) il rifinanziamento, anche esso all’articolo 5, di 500 milioni per il 2013di un apposito fondo per il pagamento dei debiti delle amministrazioni centrali.
Viene poi introdotto, all’articolo 1-bis, il “Patto verticale incentivato”, che modifica la disciplina del patto di stabilità regionalizzato verticale introdotta dai commi 122-126 della legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228/2012) al fine di estendere al 2014 ed aumentare l'incentivazione statale a questa forma di flessibilità regionale del patto, che consente ai comuni ed alle province del territorio regionale di rimodulare gli obiettivi del patto di stabilità. Vengono altresì aumentate le risorseper l’utilizzo di tale strumento, per gli importi di 472 milioni nel 2013 e 1,272 milioni nel 2014 sopra detti e, conseguentemente viene modificata la copertura finanziaria del provvedimento (articolo 12), aumentando la stima degli oneri derivanti dai maggiori interessi del debito pubblico connessi alla emissione di titoli di Stato, di 17,1 milioni di euro nel 2014 e di 70,35 milioni a decorrere dall’anno 2015.
Si dispone, inoltre, la sospensione per l'anno 2013 dell'applicazione del c.d. "Patto nazionale orizzontale", ossia del meccanismo di flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno, introdotto in favore dei comuni a partire dall'anno 2012, che consente la rimodulazione orizzontale degli obiettivifinanziari tra i comuni a livello nazionale - fermo restando l'obiettivo complessivamente determinato per il comparto comunale dalle regole del patto - al fine di favore consentire lo smaltimento di residui passivi di parte capitale degli enti che sono sottoposti al patto di stabilità interno
Il decreto definisce,quindi, criteri e procedure da seguire per ottenere i pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, tenendo conto delle diverse tipologie di credito delle imprese e della natura degli enti debitori.
In particolare, all’articolo 1 viene fissato al 30 aprile 2013 il termine entro il qualeComuni e Province sono tenuti a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) gli spazi finanziari di cui necessitano per sostenere i pagamentidei debiti oggetto del provvedimento in esame. Tali pagamenti – che come detto sono esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno per un importo complessivo di 5 miliardi - saranno autorizzati con decreto del MEF entro il 15 maggio 2013 e finanziati con le disponibilità liquide degli enti.
Nelle more dell'adozione del predetto decreto del MEF, il comma 5 dell’articolo 1 stabilisce che i Comuni e le Province possono comunque iniziare da subito a pagare i propri debiti nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale al 31 marzo 2013 e, comunque, entro il 50 per cento degli spazi finanziari che intendono comunicare entro il 30 aprile 2013. Viene altresì previsto che gli eventuali spazi finanziari non distribuiti sono attribuiti, proporzionalmente, agli enti locali per escludere dal patto anche ipagamenti effettuati prima del 9 aprile 2013, in relazione alla medesima tipologia di debiti (ossia, debiti di parte capitale maturati alla data del 31 dicembre 2012). Gli spazi finanziari che si liberano a valere sul patto per effetto di quanto sopra devono essere utilizzati, nel 2013, solo per sostenere pagamenti in conto capitale.
Per quanto concerne i pagamenti esclusi dal Patto di stabilità interno delle Regioni e delle Province autonome (per l’importo complessivo di 1,4 miliardi prima detto), gli stessi concernono (commi 7 ed 8 dell’articolo 1) i trasferimenti effettuati in favore degli enti locali soggetti al patto a valere sui residui passivi di parte corrente, purché a fronte di corrispondenti residui attivi degli enti locali. I conseguenti maggiori spazi finanziari nell'ambito del patto di stabilità interno delle Regioni e Province autonome dovranno essere utilizzati esclusivamente per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili di parte capitale. Tali spazi finanziari sono destinati prioritariamente a liquidare residui di parte capitale in favore degli enti locali.
Gli enti locali, le Regioni e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale, se non hanno disponibilità liquide, possonoottenere finanziamenti a valere sulle disponibilitàdel predetto Fondo. A tal fine gli enti locali entro il 30 aprile 2013, gli enti sono tenuti a richiedere alla Cassa Depositi e Prestiti(che a norma dei commi da 11 a 17 dell’articolo 1 opererà sostanzialmente come tesoriere del MEF, sulla base di un apposito addendum alla vigente convenzione tra i due enti) le risorse necessarie per i pagamenti e dovranno ricevere, entro il successivo 15 maggio,le relative ripartizioni. Ricevuta l’erogazione delle somme, l’ente locale dovràestinguere il debito entro i successivi 30 giorni, fornendone certificazione alla Cassa. Anche le regioni (articolo 2) potranno chiede analoga anticipazione entro la data del 30 aprile suddetta, che verrà erogata con decreto ministeriale da adottare entro il successivo 15 maggio; per gli enti del servizio sanitario nazionale, infine, l’anticipazione di liquidità è effettuata con decreto direttoriale che dovrà intervenire in via d’urgenza entro il 15 maggio 2013, e successivamente entro il 30 novembre 2013 per il riparto definitivo delle somme da assegnare, ricomprensivo anche del 2014 (articolo 3, commi 2 e 3).
Per quanto concerne le restituzioni delle somme ricevute, le amministrazioni locali sono tenute a presentare un piano di ammortamento (comma 13 dell’articolo 1) per la restituzione dell'anticipazione ricevuta entro un periodo didurata fino a un massimo di 30 anni e a un tasso di interesse determinato sulla base del rendimento di mercato dei Buoni poliennali del Tesoro (BTP) a 5 anni.Per le regioni e gli enti sanitari dovrà intervenire apposito contratto con il MEF per stabilire le modalità di restituzione delle somme (articoli 2 comma 3 e 3 comma 5), che anche in tal caso potranno prevedere un periodo non superiore ai 30 anni.
Per quanto concerne i criteri per la liquidazione dei debiti, l’articolo 6 dispone chele Amministrazioni sono tenute a dare una priorità nell'effettuazione dei pagamenti ai crediti non oggetto di cessione pro-soluto; tra più crediti non oggetto di cessione pro soluto il pagamento deve essere imputato al credito più antico, come risultante dalla fattura o dalla richiesta equivalente di pagamento, ovvero da contratti o accordi transattivi eventualmente intervenuti tra le parti. Le amministrazioni dovranno in ogni caso comunicare ai creditori con posta certificata inviata presso gli indirizzi PEC del Codice digitale (Decreto Legislativo 7 marzo 2005, n. 82) l’importo e la data entro cui provvederanno al pagamento. Il medesimo articolo autorizza inoltre il Governo a promuovere la stipula diconvenzioni con le associazioni di categoria del sistema creditizio aventi ad oggetto la creazione di sistemi di monitoraggio per verificare che la liquiditàderivante dal pagamento dei crediti ceduti e dal recupero di risorse finanziarie da parte delle imprese sia impiegata a sostegno dell'economia reale e del sistema produttivo. Si prevede, altresì, che ogni dodici mesi dalla data di approvazione della legge di conversione del decreto-legge, il Governo deve trasmettere alle Camere una relazione concernente le convenzioni sottoscritte e i risultati del monitoraggio...
Al fine di garantire l'effettiva disponibilità delle risorse per le imprese creditrici e alla luce dell'esigenza di dare un impulso all'economia, le somme destinate ai pagamenti dei debiti non possono essere oggetto di atti di sequestro o di pignoramento; l’impignorabilità concerne anche (commi 6 a 7 dell’articolo 6) i fondi destinati al pagamento degli indennizzi per irragionevole durata del processo. Il successivo comma 11-ter dell’articolo 6 prevede che, ai fini dei pagamenti oggetto del provvedimento, l'accertamento della regolarità contributiva, da realizzarsi attraverso la trasmissione del Documento Unico di Regolarità Contributiva (D.U.R.C.), (art. 6 del D.P.R. n. 207/2010) venga effettuato con riferimento alla data di emissione della fattura o di richiesta equivalente di pagamento. I pagamenti destinati a società o organismi a totale partecipazione pubblica sono destinati prioritariamente al pagamento dei debiti oggetto del decreto in esame(comma 1-ter dell’articolo 6).
Si prevede infine (articolo 6, comma 11-bis), con riferimento a tutte le disposizioni recate dagli articoli da 1 a 6, che in caso di inadempienza delle regioni e degli enti locali il Governo possa esercitare una facoltà di intervento sostitutivo ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, anche con la nomina di commissari straordinari per l’adozione di alcuni degli atti previsti nei suddetti articolo.
Con l’articolo 6-bis il quale novella l’articolo 253 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), introducendo una norma transitoria al Codice degli appalti, si consente all’esecutore dei lavori, fino al 31 dicembre 2015, promuovere un’eccezione di inadempimento della sua obbligazione( art.1460 codice civile) nel caso in cui l’ammontare delle rate di acconto, per le quali non sia stato tempestivamente emesso il certificato o il titolo di spesa, raggiunga il 15 per cento (anziché il 25 per cento ora vigente) dell’importo netto contrattuale. L’esercizio di tale azione consente la sospensione dei lavori nel caso di inadempimento delle obbligazioni da parte dell’amministrazione.
Al fine di assicurare il completamento del processo di liquidazione dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2012 e non ancora estinti, il decreto introduce (articolo 7) disposizioni dirette ad assicurare l'integrale ricognizione e lacertificazione delle somme dovute dalle amministrazioni per somministrazioni, forniture e appalti. In particolare le Amministrazioni sono tenute a produrre unelenco completo dei debiti da onorare e comunicare alle imprese creditrici, entro il 30 giugno 2013, il piano dei pagamenti, nonché a registrarsi entro il 29 aprile 2013 sulla piattaforma elettronica per il rilascio della certificazione dei debiti costituita presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato. Le medesime amministrazioni entro il 15 settembre 2013 dovranno comunicare, utilizzando la piattaforma elettronica, l’elenco completo dei debiti liquidi certi ed esigibili maturati al 31 dicembre 2012, che non risultano estinti alla data della comunicazione stessa; le stesse, inoltre,dovranno registrare sulla piattaforma i dati del pagamento, in modo da garantire l’aggiornamento sullo stato dei debiti. Il mancato adempimento di tali prescrizioni da parte delle Amministrazioni debitrici rileva ai fini della valutazione della performance dei dirigenti e comporta responsabilità dirigenziale e disciplinare, nonché, nel caso di mancata registrazione sulla piattaforma elettronica, l'applicazione di una sanzione pecuniaria a carico dei dirigenti responsabili. Viene infine esteso l’obbligo dellacomunicazione dell’elenco completo dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2012 alle pubbliche amministrazioni – diverse da quelle già assoggettate a tale obbligo - rientranti nel conto economico consolidato della P.A., alle amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165/2001 e alle Autorità indipendenti. A tal fine, si prevede che le amministrazioni in questione sono tenute a registrarsi sulla piattaforma elettronica entro 20 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge. La comunicazione dell’elenco completo dei debiti deve essere effettuata entro il 15 settembre 2013. Ai fini di assicurare il necessario monitoraggio, a decorrere dal 30 settembre 2013 sul sito del MEF sono pubblicati con cadenza mensile i dati relativi all’andamento dei pagamenti dei debiti.
Entro il prossimo 15 settembre, l'ABI dovrà predisporre (articolo 7, comma 8) l'elenco completo dei debiti nei confronti delle pubbliche amministrazioni che sono stati oggetto di cessione a banche e intermediari finanziari, distinguendo tra cessioni pro-soluto e pro-solvendo; sulla base di tale elenco, con la legge di stabilità per il 2014, previa intesa con le Autorità europee, si potrà programmare il pagamento di tali crediti ceduti mediante l'assegnazione di titoli di Stato, ovvero si potrà prevedere l’effettuazione di apposite operazioni finanziarie finalizzate all’estinzione dei debiti delle amministrazioni. Inoltre (comma 9-bis) si prevede che alla Nota di aggiornamento del DEF 2013 sia allegata una relazione che dà conto dello stato di attuazione del decreto legge in esame. La relazione indicherà altresì le iniziative eventualmente necessarie, da assumersi anche con la legge di stabilità per il 2014, per il completamento del pagamento dei debiti delle amministrazioni pubbliche maturati alla data del 31 dicembre 2012, inclusi i debiti fuori bilancio per somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali.
Al fine agevolare di favorire il processo d'immissione di liquidità nel sistema economico e accelerare i pagamenti della PA il decreto(articolo 9) prevede altresìmisure di semplificazione e detassazione delle cessioni dei crediti, nonché l'ampliamento delle possibilità di compensazione dei crediti commerciali certificati con debiti fiscali, anche attraverso l'elevazione da 516.000 a 700.000 euro della soglia vigente di compensazione tra crediti e debiti fiscali. Vengono inoltre modificate le disposizioni vigenti in tema di compensazione e certificazione dei crediti, prevedendo tra l’altro che: - la procedura per le compensazioni di crediti con somme dovute in base agli istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del contenzioso tributario avvenga solo su specifica richiesta del creditore; - la sospensione dei pagamenti da parte delle PA in caso di inadempimento del contribuente all’obbligo tributario per oltre diecimila euro non si applichi a coloro che abbiano ottenuto la rateizzazione del pagamento; - la certificazione necessaria per accedere alla compensazione di crediti con somme dovute in base agli istituti definitori della pretesa tributaria e deflativi del contenzioso tributario sia corredata dall’indicazione della data prevista per il pagamento.
Oltre a modificare , al comma 1 dell’articolo 10, i criteri attualmente previsto dalD.L. 95 del 2012 per la riduzione delle risorse delle province per il biennio 2013-2014 – prevedendosi ora che tali riduzioni siano determinate in proporzione alle spese per acquisto di beni e servizi nel 2012, salvo alcune categorie delle stesse – il provvedimento reca, nelle altre disposizioni dell’articolo 10 e nell’articolo 11, alcune norme (che qui non si dettagliano) in materia di tributi locali (TARES e IMU) e di riequilibrio dei bilanci regionali, con particolare riferimento alle Regioni Piemonte e Sicilia. Con l’articolo 10-bis si esclude dal divieto di acquisto di immobili da parte delle PA per il 2013, previsto dal D.L. n. 98 del 2011, le procedure di acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate tramiteespropriazioni per pubblica utilità
Per il reperimento delle risorse necessarie ad assicurare la liquidità per lo sblocco dei pagamenti, il decreto autorizza, all’articolo 12, l'emissione di titoli di Stato per un importo fino a 20 miliardi di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014, con un onere per la finanza pubblica derivante dalla maggiore spesa per interessi conseguente a tale emissione quantificato in circa 576 milioni per il 2014 e 640 milioni a decorrere dal 2015.
Ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica il medesimo articolo 12 reca, peraltro, una serie di misure precauzionali, volte a contenere la spesa entro il limite prefissato. In proposito si prevede che il Ministero dell'economia e delle finanze esegua un monitoraggio dell'attuazione delle misure introdotte dal decreto e che, qualora emerga il rischio del superamento degli obiettivi programmatici indicati nel Documento di economia e finanza (DEF) 2013, consenta al Ministro dell'economia di adottare per tempo, previa apposita relazione da inviare al Parlamento o da allegare comunque alla Nota di aggiornamento al DEF, le necessarie misure per la rimodulazione delle spese autorizzate dal decreto legge, ovvero disporre la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento secondo le norme contabili vigenti.
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